Duits Constitutioneel Hof staat in zijn recht met kritiek op ECB opkoopprogramma

Redactie Duitslandnieuws – De uitspraak van het Duits Constitutioneel Hof afgelopen week levert terecht kritiek op het opkoopprogramma van staatsobligaties door de Europees Centraal Bank (ECB). Dat betoogt advocaat Axel Hagedorn van Van Diepen Van der Kroef. Volgens Hagedorn is het zelfs een ‘mijlpaal’ en ‘voorbeeld’ voor een gelegitimeerde democratisch rechterlijke controle.

Het oordeel dat gedeeltelijk in strijd is gehandeld met de Duitse grondwet heeft tot veel ophef en kritiek in de media geleid. Uitgangspunt is het opkoopprogramma voor staatsobligaties door de ECB sinds 2015 dat inmiddels een omvang heeft bereikt van 2.200 miljard Euro (!). Voor een leek een onvoorstelbare som.

Helaas richten zich weinig critici op de inhoud van dit spraakmakende oordeel. Men richt zich vooral op het resultaat. De opdracht van het Duits Constitutioneel Hof is een rechterlijke controle om o.a. ervoor te zorgen dat de Duitse grondwet in acht wordt genomen door alle organen van de Duitse staat. Vragen van politieke doelmatigheid mogen bij het Constitutionele Hof geen rol spelen.

Duits Constitutioneel Hof. Foto: Bundesverfassungsgericht
Duits Constitutioneel Hof. Foto: Bundesverfassungsgericht

De kritiek is vooral op vier punten samen te vatten:

  • De toonzetting van het Duits Constitutioneel Hof bijvoorbeeld dat het oordeel van het Europees Hof niet voldoet aan de vereisten van een begrijpelijke toetsing van het politieke mandaat door de ECB (“die Anforderungen einer nachvollziehbarer Überprüfung der Einhaltung des fairen politischen Mandats von der EZB”). Dit zou volgens de critici een schoffering van het Europees Hof betekenen.
  • Het oordeel ondermijnt de positie van het Europees Hof binnen de EU-lidstaten.
  • EU-lidstaten zoals Polen en Hongarije die door het Europees Hof op de vingers worden getikt wegens rechtsstatelijke gebreken zullen hiervan gebruik maken.
  • Het opkoopprogramma van de ECB en daarmee de stabiliteit van het monetaire systeem binnen de EU wordt in gevaar gebracht.

Duitse Constitutionele Hof zoekt de grenzen op

Ja, dit oordeel heeft het karakter van een bom onder het opkoopprogramma van de ECB en uiteraard kan dit oordeel politiek worden misbruikt. Het is daarom begrijpelijk dat het Europees Hof afgelopen vrijdag een persverklaring heeft gepubliceerd. Een uitzondering. Het Europees Hof wil zijn positie als bewaker van het Europees recht veilig stellen. Maar hier zit precies het juridisch probleem wat het Constitutioneel Hof in zijn oordeel ook benoemd. Waarom zou Duitsland gebonden zijn aan acties van de ECB als die buiten de competentie vallen die in het EU-Verdrag zijn overeengekomen. Of gechargeerd: Mag het Constitutioneel Hof ook niet optreden als de EU anti-rechtstatelijk ageert en het Europees Hof niet ingrijpt? Het Constitutioneel Hof zoekt de grenzen op.

Maar als je het oordeel (74 pagina’s) goed leest wordt het moeilijk om het Duits Constitutioneel Hof inhoudelijk aan de kant te schuiven. Het oordeel is zeer goed onderbouwd. Het Constitutioneel Hof erkent de rechtspositie van het Europees Hof binnen de EU. Het oordeel maakt duidelijk dat het Constitutioneel Hof niet vijandelijk tegenover de Europese Unie en het integratieproces staat. Het Constitutioneel Hof wil voornamelijk dat de afspraken binnen de EU worden nageleefd zoals verwoord in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Daarom is opgenomen dat de EU bij haar beleid het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen en de EU “niet verder mag gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te bereiken”

Buiten haar bevoegdheid?

De redenering van het Constitutioneel Hof komt erop neer dat de ECB met het opkoopprogramma buiten haar bevoegdheid (ultra vires) is getreden maar dat dit geoorloofd kan zijn mits het Europeesrechtelijke evenredigheidsbeginsel wordt correct toegepast. De ECB heeft als taak monetair – maar niet sociaal of economisch – beleid te voeren binnen de EU. Het Constitutioneel Hof hamert erop dat het EU-Verdrag afspraken tussen de EU-lidstaten behelst en dat de lidstaten niet gedwongen kunnen worden tot een verandering van beleid dat niet in lijn is met de gemaakte afspraken in het EU-Verdrag. Daarbij speelt een bijzondere rol dat de democratische legitimatie van de ECB zeer laag is want niet democratisch gekozen.

Het moet geconstateerd worden dat het Constitutioneel Hof niet heeft vastgesteld dat het opkoopprogramma van staatsobligaties op zich buiten de competentie van de ECB valt. De kritiek van het Duits Constitutioneel Hof richt zich op het feit dat door het monetair beleid grote invloed wordt uitgeoefend op het economisch en sociaal beleid van de lidstaten. Het Duits Constitutioneel Hof bekritiseert zowel de ECB als ook het Europees Hof dat niet wordt toegelicht waarom het opkoopprogramma noodzakelijk is om de beoogde inflatie van 2% te bereiken. En of dit opkoopprogramma nog evenredig is als je de consequenties op sociaal en economisch beleid binnen de lidstaten beschouwt.

Opkoopprogramma ECB heeft grote gevolgen

Het Hof legt gedetailleerd uit welke bevolkingsgroepen zwaar getroffen worden door het opkoopprogramma en welke economische gevolgen dat heeft voor de lidstaten en ook voor Duitsland. De omvang van 2.200 miljard Euro is dermate groot dat de ECB zich enorm afhankelijk maakt van EU-lidstaten. Het opkoopprogramma en de daarmee gemoeide lage rente of zelfs negatieve rente heeft tot een explosie van de prijzen van onroerend goed in de grote steden geleidt, heeft grote invloed op pensioenen en op de kredietverstrekking om een aantal voorbeelden te noemen.

Kortom: het Constitutionele Hof is van oordeel dat het evenredigheidsbeginsel niet is toegepast, in ieder geval dat ECB noch het Europees Hof zich in het kader van het opkoopprogramma erover hebben uitgelaten, terwijl dit Europeesrechtelijk verplicht is. In het oordeel wordt gedetailleerd toegelicht dat het Europees Hof in zijn uitspraken op diverse terreinen altijd het evenredigheidsbeginsel toepast en dit beginsel bij het opkoopprogramma opeens volledig buiten beschouwing is gelaten. Dat is volgens het Duits Constitutioneel Hof daarom in strijd met het Europees recht.

Kritiek op het Hof is te weerleggen

Het Hof is niet over een nacht ijs gegaan maar heeft zorgvuldig beargumenteerd waarom er geen andere optie bestond dan op te eisen dat de ECB verantwoording aflegt waarom de beoogde positieve effecten van het opkoopprogramma zodanig zijn dat de nadelen in het economisch en sociaal beleid voor lief moeten worden genomen en dus evenredig zijn.

Als je dit voor ogen hebt kom ik tot de volgende weerlegging van de kritiekpunten.

  • De verwoording van de kritiek aan het Europees Hof moest zo hard uitvallen omdat het Europees Hof klakkeloos het ECB beleid heeft goedgekeurd en zelfs de bevoegdheid heeft uitgebreid ten opzichte van de afspraken in het EU-Verdrag.
  • De geloofwaardigheid van de EU instanties wordt in mijn optiek niet ondermijnd door zorgvuldige inhoudelijke discussie maar door een uitbreiding van bevoegdheden – in dit geval van de ECB – zonder democratische legitimiteit. Dat landen zoals Polen en Hongarije hiervan misschien misbruik zouden willen maken snijdt geen hout. De zorgvuldige onderbouwing van het Duitse Constitutionele Hof dat juist gericht is op rechtsstatelijke beginselen is een volstrekt ander uitgangspunt dan de positie die in Polen en Hongarije wordt ingenomen. Daar speelt het tegenovergestelde, omdat daar een afbouw van rechtsstatelijkheid in werking wordt gezet. Het Duits Constitutioneel Hof doet wat al lang had moeten worden gedaan. Het Constitutioneel Hof is niet tegen Europa maar voor een rechtsstatelijk opererend Europa.
  • Inderdaad kan het zijn dat het opkoopprogramma van de ECB niet zonder meer verder kan gaan maar de vraag is of dat schadelijk is. Als men tot de conclusie komt dat het automatisme van het opkoopprogramma al dermate ver is gevorderd dat het niet meer gewijzigd kan worden betekent dit toch dat de ECB niet meer controle over haar eigen handelwijze heeft en dat in dat geval een verder doorgaan alleen nog maar tot grotere schade en afhankelijkheid van EU-lidstaten zou kunnen leiden.

En wij mogen niet vergeten: ook binnen de ECB is het beleid zeer omstreden en is het beleid ondanks de weerstand van sterke economische landen doorgezet.

Het is te hopen dat de ECB neerdaalt uit haar ivoren toren en een inhoudelijke discussie aangaat over haar opkoopprogramma. Ik ben benieuwd naar de juridische discussie in de komende jaren over dit oordeel van het Duits Constitutioneel Hof. Voor mij is het een mijlpaal en voorbeeld van een democratisch gelegitimeerde rechterlijke controle waarover ik onder andere al eerder geschreven heb op Duitslandnieuws.

Deze column is geschreven door Axel Hagedorn, Nederlandse advocaat en Duitse Rechtsanwalt bij Van Diepen Van der Kroef Advocaten in Amsterdam, en gespecialiseerd op Duits-Nederlands ondernemingsrecht met de focus op M&A. Axel Hagedorn was als bijzonder hoogleraar Duits-Nederlandse rechtsbetrekkingen verbonden aan de Universiteit van Amsterdam. Hij is co-auteur van het boek Niederländisches Wirtschaftsrecht (2017).

Heeft u vragen over Duits recht? Neem dan s.v.p. contact op met een van onze Duitse Rechtsanwälte.