Geen overtreding als voorschrift niet voldoende kenbaar is

Als er geen duidelijke regel is, dan kun je voor schending van die regel niet gestraft worden. Er doet zich echter wel eens de situatie voor dat het bevoegd gezag van oordeel is dat er sprake is van een duidelijke regel en dat er volgens de vermeend overtreder geen regel is. De vraag of er dan handhavend kan worden opgetreden, kan in dat geval door de bestuursrechter worden beantwoord. In een recente uitspraak heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State beoordeeld of er sprake was van een overtreding door eerst vast te stellen of sprake was van een voorschrift in een omgevingsvergunning.

Legaliteitsbeginsel

Een belangrijk beginsel in ons rechtssysteem is het legaliteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat optreden door de overheid gebaseerd moet zijn op een wettelijke grondslag. Dit beginsel voorkomt dat met terugwerkende kracht regels kunnen worden opgelegd en dat handhavend of straffend wordt opgetreden op basis van een (nog) niet kenbare regel. Gezien het belang van dit beginsel is dit vastgelegd in artikel 16 van onze Grondwet, waarin is bepaald dat geen feit strafbaar is dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling.

In het bestuursrecht is het legaliteitsbeginsel neergelegd in artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht. In dit artikel is bepaald dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie alleen bestaat voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend en dat de sanctie slechts wordt opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. Alvorens er handhavend kan worden opgetreden door het bevoegd gezag, dient dus de overtreding – de regel – wettelijk te zijn omschreven. Uit het navolgende blijkt dat bij handhaving van een voorschrift, het betreffende voorschrift voldoende duidelijk en kenbaar moet zijn.

Handhavend optreden

Een ontwikkelaar heeft een omgevingsvergunning gekregen voor de bouw van 11 appartementen. Ten behoeve van de appartementen worden 12 parkeerplaatsen aangelegd. Om te voorkomen dat bezoekers van de nabij gelegen supermarkt hun auto’s op de parkeerplaatsen zetten, plaatst te ontwikkelaar borden “eigen terrein” en “verboden toegang art. 461 Wetb. Van Strafr.” bij de ingang van het perceel. Het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Montfoort is het niet eens met de plaatsing van deze borden, omdat volgens het College de parkeerplaatsen openbaar zouden moeten zijn, zodat een ieder daar auto’s zou kunnen parkeren. Het College legt aan de ontwikkelaar een last onder dwangsom op strekkende tot verwijdering van de geplaatste borden. De ontwikkelaar kan zich niet vinden in het standpunt van het College dat de parkeerplaatsen openbaar zouden moeten zijn, omdat daartoe geen verplichting is opgelegd. De ontwikkelaar heeft de zaak daarom aan de bestuursrechter voorgelegd.

Kenbaar en duidelijk voorschrift vereist

Het College heeft zich op het standpunt gesteld dat de ontwikkelaar zou handelen in strijd met artikel 2.3, aanhef onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Uit dit artikel volgt kort gezegd dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning. In zoverre wordt hier door het College handhavend opgetreden tegen een overtreding die op voorhand uit een wettelijke bepaling volgt. Om te bepalen of er daadwerkelijk sprake is van een overtreding, is het echter ook van belang om vast te stellen of het voorschrift van de omgevingsvergunning door de ontwikkelaar is overtreden. Volgens het College was er aan de omgevingsvergunning een voorschrift verbonden waaruit volgde dat de parkeerplaatsen openbaar en voor een ieder toegankelijk moesten zijn. Door de ontwikkelaar is bij de bestuursrechter aangevoerd dat er aan de omgevingsvergunning geen voorschrift was verbonden, niet als zodanig kenbaar was gemaakt en dus ook niet handhaafbaar was.

Door de bestuursrechter is onderzocht of de omgevingsvergunning een rechtens afdwingbaar voorschrift inhoudt om de parkeerplaatsen op het perceel openbaar en voor een ieder toegankelijk te laten zijn. Hiertoe heeft de Afdeling in de uitspraak vastgesteld dat er in de omgevingsvergunning is overwogen dat de Gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven onder de voorwaarde dat de 12 aan te leggen parkeerplaatsen openbaar zullen zijn. Uit artikel 2.27, vierde lid, van de Wabo volgt dat het bestuursorgaan dat de verklaring van geen bedenkingen geeft bij het afgeven van de verklaring kan bepalen dat aan de omgevingsvergunning daarbij aangegeven voorschriften worden verbonden. De Afdeling is van oordeel dat de in de omgevingsvergunning vermelde voorwaarde dat de 12 aan te leggen parkeerplaatsen openbaar zullen zijn, geen voorschrift is als bedoeld in artikel 2.27, vierde lid, van de Wabo. Een omgevingsvergunning dient duidelijk te zijn, aldus de Afdeling. De ontwikkelaar heeft in dat verband terecht naar voren gebracht dat ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo het College de bij de verklaring van geen bedenkingen aangegeven voorschriften aan de omgevingsvergunning dient te verbinden, aldus de Afdeling. In de omgevingsvergunning is onder “besluiten” geen voorschrift opgenomen met betrekking tot de openbaarheid van de aan te leggen parkeerplaatsen en een dergelijk voorschrift is evenmin opgenomen in de in de vergunning genoemde bijlage die onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. De enkele omstandigheid dat de verklaring van geen bedenkingen is vermeld in de overwegingen van de omgevingsvergunning en daarbij is gevoegd, maakt op zichzelf niet dat de vermelde voorwaarde als voorschrift aan de omgevingsvergunning is verbonden, zo volgt uit de uitspraak. Ingevolge artikel 2.27, vijfde lid, van de Wabo dient de verklaring immers in de omgevingsvergunning te worden vermeld en dient de verklaring bij het besluit te worden gevoegd. De zin “dat de raad op 12 maart 2012 een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven onder voorwaarde dat de 12 aan te leggen parkeerplaatsen openbaar zullen zijn” bevat geen voorschrift, zo oordeelt de Afdeling.

Het College heeft er voorts op gewezen dat in de overwegingen van de omgevingsvergunning is vermeld dat een anterieure overeenkomst met de ontwikkelaar eisen bevat omtrent het realiseren van de 12 parkeerplaatsen. De ontwikkelaar heeft in dat verband naar voren gebracht dat in de anterieure overeenkomst slechts wordt verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing. In de ruimtelijke onderbouwing, die onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning, is weliswaar vermeld dat parkeerplaatsen worden aangelegd, maar is niet vermeld dat de parkeerplaatsen openbaar of voor een ieder toegankelijk zijn of worden.

De Afdeling heeft gezien het voorgaande geoordeeld dat er aan de omgevingsvergunning geen voorschrift over de openbaarheid van de te realiseren parkeerplaatsen op het eigen terrein is verbonden. Het plaatsen van de borden “eigen terrein” en “verboden toegang art. 461 Wetb. van Strafr.” bij de ingang van het perceel is daarom niet in strijd met artikel 2.3, aanhef onder b, van de Wabo. Naar het oordeel van de Afdeling was het College daarom ook niet bevoegd tot handhavend optreden.

Conclusie

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat handhavend optreden alleen aan de orde kan zijn als er sprake is van een kenbare regel, in dit geval een als zodanig herkenbaar voorschrift. Een omgevingsvergunning dient volgens de Afdeling duidelijk te zijn. Een enkele overweging in een omgevingsvergunning zonder een concreet voorschrift als zodanig te benoemen, kan niet leiden tot binding van de vergunninghouder. Het ontbreken van een concreet en duidelijk voorschrift heeft dan ook tot gevolg dat er geen sprake kan zijn van een overtreding daarvan, zodat handhavend optreden achterwege dient te blijven. Voor vergunninghouders dient het voldoende kenbaar te zijn aan welke voorschriften zij gebonden zijn en het bevoegd gezag dient deze duidelijkheid te scheppen door een juiste formulering van voorschriften.

Bij de beoordeling of er sprake was van een voorschrift, is de Afdeling voorbij gegaan aan de vraag of het College bevoegd was om een voorschrift over de openbaarheid van de parkeerplaatsen te stellen. Over de toelaatbaarheid daarvan heeft de Afdeling zich in dezelfde uitspraak wel uitgelaten bij de beoordeling van een voorschrift dat aan een later verleende omgevingsvergunning is verbonden. Voor een beschouwing van dit vraagstuk wordt verwezen naar het artikel Parkeerplaatsen voor eigen gebruik, dus niet voor de buren!

De ontwikkelaar is in deze procedure bijgestaan door Lucinda Hoogewerf, advocaat Bestuursrecht bij Van Diepen Van der Kroef Advocaten Hoorn.