Geen inhoudelijke beoordeling bij niet-ontvankelijkheid

Als een bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijk wordt geacht, dan komt men niet meer toe aan de inhoudelijke beoordeling van de bezwaar- of beroepsgronden. In een recente uitspraak heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State nog eens duidelijk gemaakt dat een ontvankelijkheidsoordeel niet als een inhoudelijk oordeel kan worden beschouwd.

Vereisten voor ontvankelijkheid

Alvorens in de bezwaar- of beroepsprocedure een inhoudelijke beoordeling van de gronden plaatsvindt, wordt getoetst of aan de wettelijke vereisten is voldaan. In artikel 6:6 Algemene wet bestuursrecht is voorgeschreven dat een bezwaar of beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard, indien niet is voldaan aan de bij wet gestelde vereisten voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep. Het betreft hier vereisten zoals het tijdig indienen van het bezwaar- of beroepschrift, het formuleren van de gronden of het ondertekenen van het bezwaar- of beroepschrift. Als deze of andere wettelijke vereisten niet in acht zijn genomen, dan kan het bestuursorgaan of de rechter, na een herstelmogelijkheid te hebben geboden, het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk verklaren.

 

Hoewel dit niet zeer concreet uit de wettekst blijkt, is in artikel 6:13 Algemene wet bestuursrecht ook een formeel ontvankelijkheidsvereiste opgenomen. In dit artikel is kort gezegd voorgeschreven dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door de belanghebbende die verwijtbaar geen zienswijze heeft ingediend, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Als een dergelijke procedurele handeling is nagelaten, dan zal de bestuursrechter het beroep niet-ontvankelijk verklaren.

Wettelijke systematiek

Artikel 7:11 Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat, indien het bezwaarschrift ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Uit dit artikel kan worden afgeleid dat slechts een heroverweging plaatsvindt bij een ontvankelijk bezwaarschrift en een inhoudelijke beoordeling bij niet-ontvankelijkheid achterwege blijft. Voor het beroep bij de bestuursrechter zijn in artikel 8:70 Algemene wet bestuursrecht de verschillende dicta – de beslissingsmogelijkheden van de rechter – voorgeschreven. De uitspraak strekt tot onbevoegdverklaring van de rechtbank, de niet-ontvankelijkverklaring, de ongegrondverklaring òf de gegrondverklaring van het beroep. Uit dit artikel blijkt dat een niet-ontvankelijkverklaring en een inhoudelijke beoordeling niet samengaan.

Geen inhoudelijk oordeel bij niet-ontvankelijkheid

Deze wettelijke systematiek lijkt duidelijk, maar niettemin is hier discussie over ontstaan tussen een Gemeente en een ontwikkelaar. In een procedure die onlangs aanhangig was bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State stond de vraag centraal of de Afdeling bij een niet-ontvankelijkverklaring toch een inhoudelijk oordeel zou hebben gegeven. Onderwerp van het geschil in de procedure was de handhaving van een voorschrift dat volgens het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Montfoort aan een omgevingsvergunning was verbonden. Het College stelde zich op het standpunt dat in de omgevingsvergunning voor de bouw van 11 appartementen een voorschrift was opgenomen dat voorschreef dat de aan te leggen parkeerplaatsen openbaar moesten zijn. De ontwikkelaar van het appartementencomplex was het niet eens met deze uitleg van de vergunning. Volgens de ontwikkelaar was er geen sprake van een dergelijk voorschrift en waren de parkeerplaatsen uitsluitend bestemd voor de huurders van de appartementen.

Het College stelde in deze procedure dat de Afdeling al eerder een oordeel had gegeven over de inhoud van de omgevingsvergunning. De ontwikkelaar had namelijk beroep ingesteld tegen deze vergunning. De Rechtbank had dit beroep niet-ontvankelijk geacht, omdat de ontwikkelaar geen zienswijze had ingediend tegen de ontwerpvergunning. Ingevolge artikel 8:70 Algemene wet bestuursrecht stond er daarom geen beroep meer open voor de ontwikkelaar. Laatstgenoemde is tegen die uitspraak in hoger beroep gegaan, waarna de Afdeling het hoger beroep ongegrond heeft verklaard. Volgens de Afdeling had de Rechtbank het beroep van de ontwikkelaar terecht niet-ontvankelijk verklaard. De inhoud van de omgevingsvergunning en het ontwerp daarvan zijn onderdeel geweest van de beoordeling van de vraag of de ontwikkelaar verwijtbaar geen zienswijze had ingediend. Volgens het College zou de omgevingsvergunning dan ook inhoudelijk door de Afdeling zijn beoordeeld en zou in de procedure over de handhaving van dat oordeel – dat volgens het College uitging van openbare parkeerplaatsen – uit moeten worden gegaan.

De ontwikkelaar stelde dat de Afdeling zich nog helemaal niet over de inhoud van de omgevingsvergunning had uitgelaten en dat een inhoudelijk oordeel gezien de wettelijke systematiek ook niet mogelijk was geweest. Eventuele opmerkingen in de uitspraak over de omgevingsvergunning in relatie tot de ontvankelijkheid, konden in de handhavingsprocedure dan ook niet aan de ontwikkelaar worden tegengeworpen. De Afdeling zou alsnog de inhoud van de omgevingsvergunning en eventueel daaraan verbonden voorschriften moeten beoordelen.

De Afdeling heeft in de uitspraak over het handhavend optreden vastgesteld dat de omgevingsvergunning onherroepelijk is en de rechtmatigheid daarvan in deze procedure niet meer aan de orde kon worden gesteld. Om te beoordelen of het College bevoegd was tot handhavend optreden, heeft de Rechtbank volgens de Afdeling terecht onderzocht of de omgevingsvergunning een rechtens afdwingbaar voorschrift inhoudt om de parkeerplaatsen openbaar en voor een ieder toegankelijk te laten zijn. Vervolgens overweegt de Afdeling als volgt:

“Volledigheidshalve overweegt de Afdeling dat in haar uitspraak van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1832, anders dan het college stelt, geen oordeel is gegeven over de vraag welke betekenis toekomt aan de vermelding in het besluit van 15 mei 2012 dat de raad op 12 maart 2012 een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven onder de voorwaarde dat de 12 aan te leggen parkeerplaatsen openbaar zullen zijn.”

Conclusie

Met deze overweging bevestigt de Afdeling nog eens de wettelijke systematiek van de niet-ontvankelijkheid. In de uitspraak die ziet op de niet-ontvankelijkheid van de ontwikkelaar is de bestuursrechter niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de omgevingsvergunning. Eventuele overwegingen die in die uitspraak zijn gedaan, dienen mijns inziens dan ook buiten beschouwing te worden gelaten bij de inhoudelijke beoordeling van de vraag of er sprake was van overtreding van (een voorschrift van) de omgevingsvergunning. De Afdeling heeft vervolgens geoordeeld dat er van een voorschrift strekkende tot openbaarheid van de parkeerplaatsen geen sprake was, zodat een overtreding daarvan ook niet aan de orde was, daarmee de ontwikkelaar in het gelijk stellende.

Over de inhoudelijke beoordeling van de vraag of er in deze kwestie sprake was van een overtreding wordt verwezen naar het artikel Geen overtreding als voorschrift niet voldoende kenbaar is. Het artikel Parkeerplaatsen voor eigen gebruik, dus niet voor de buren! ziet op de toelaatbaarheid van het verbinden van een voorschrift aan een omgevingsvergunning over de openbaarheid van parkeerplaatsen.

De ontwikkelaar is in deze procedure bijgestaan door Lucinda Hoogewerf, advocaat Bestuursrecht bij Van Diepen Van der Kroef Advocaten Hoorn.