Trage besluitvorming door de overheid; wat u kunt doen om de procedure te versnellen

Als je als ondernemer of privépersoon afhankelijk bent van besluitvorming van de overheid, dan is het natuurlijk wenselijk dat besluiten zo snel mogelijk worden genomen. Om aanvragers van besluiten niet te lang te laten wachten heeft de wetgever dan ook diverse termijnen bepaald waarbinnen een besluit moet worden vastgesteld. De praktijk leert echter dat bestuursorganen zich niet altijd aan die termijnen houden. Welke mogelijkheden heeft de wachtende burger om dan toch het benodigde besluit op korte termijn af te dwingen? In deze publicatie worden de vier wettelijke versnellingsinstrumenten besproken.

Termijnen voor burger en bestuursorgaan

Meer dan een decennium geleden heb ik ter afronding van mijn rechtenstudie een scriptie geschreven met als onderwerp het niet tijdig beslissen door bestuursorganen. Destijds intrigeerde het mij al dat er voor de burgers strikte wettelijke termijnen gelden, bij het verstrijken waarvan rechten komen te vervallen, terwijl dergelijke consequenties meestal niet voor de overheid aan de orde zijn. Zo zal een burger met bezwaren tegen een besluit bijvoorbeeld binnen uiterlijk zes weken een bezwaarschrift moeten indienen en na het verstrijken van die termijn is dat bezwaarrecht vervallen. Het besluit is dan onherroepelijk geworden en kan in principe niet meer worden aangetast. Voor bestuursorganen gelden ook wettelijke termijnen, bijvoorbeeld voor het nemen van een beslissing op een aanvraag. Voor een bestuursorgaan is echter doorgaans bij het overschrijden van de termijn geen sprake van het vervallen van rechten of andere voor het bestuursorgaan nadelige gevolgen.

Wettelijke instrumenten ter bespoediging van besluitvorming

Dit verschil in gevolgen van termijnoverschrijding kan als oneerlijk worden ervaren, echter de wetgever heeft bewust onderscheid gemaakt tussen zogenoemde fatale termijnen, waarbij rechten vervallen, en termijnen van orde. Fatale termijnen komen met name de rechtszekerheid ten goede. Termijnen van orde zien uitsluitend op beslissingen van bestuursorganen. Dit betekent overigens niet dat een bestuursorgaan zo lang de tijd kan nemen voor de besluitvorming als het zelf gewenst acht. De wetgever heeft namelijk verschillende wettelijke instrumenten in het leven geroepen waarmee een bedrijf of persoon een traag bestuursorgaan tot besluitvorming kan dwingen.

Lex silencio positivo

Allereerst heeft de wetgever in verschillende wetten de lex silencio positivo opgenomen, ook wel bekend als de positieve fictieve beschikking. Deze regeling is neergelegd in paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht en is van toepassing in de gevallen waarvoor dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. In het geval deze regeling van toepassing is, dan geldt dat wanneer na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn nog niet op een aanvraag is beslist, de aangevraagde vergunning van rechtswege is verleend. Een besluit van het bestuursorgaan is in dat geval niet meer nodig. Met deze regeling wordt de burger minder afhankelijk van de tijdige besluitvorming van de overheid.

Op basis van deze regeling is het bijvoorbeeld mogelijk dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen wordt ingediend voor een woning die binnen het bestemmingsplan past. In dit geval is de zogenoemde reguliere procedure van toepassing, waarbij een beslistermijn van 8 weken geldt. Indien voor het verstrijken van deze beslistermijn geen beslissing is genomen op de aanvraag, dan ontstaat er op grond van artikel 3.9 Wabo en paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht een vergunning van rechtswege. Het is dan dus zonder concrete beoordeling of beslissing van het bestuursorgaan toegestaan om de woning te bouwen.

Het is niet in alle gevallen wenselijk dat door uitsluitend het verstrijken van een termijn een vergunning wordt verkregen. Zo kan het algemeen belang vereisen dat op zorgvuldige wijze een inhoudelijke beoordeling van een aanvraag wordt gemaakt alvorens een vergunning wordt verleend, of een ander besluit wordt genomen. In die situaties is de aanvrager dus wel afhankelijk van het bestuursorgaan voor het verkrijgen van een besluit. Het hangt van de omstandigheden af hoe lang een aanvrager bereid is te wachten op een beslissing. In het geval de betrokken aanvrager het nodig acht, kan deze gebruik maken van de volgende instrumenten om het bestuursorgaan aan te sporen tot het nemen van een besluit.

Gelijkstelling met besluit

In artikel 6:2 aanhef en onder b Algemene wet bestuursrecht heeft de wetgever het niet tijdig nemen van een besluit gelijkgesteld met een besluit. Deze bepaling heeft niet tot gevolg dat er dan een positief besluit wordt aangenomen – zoals bij de lex silencio positivo -, er is slechts sprake van een gelijkstelling met een besluit. Door deze gelijkstelling heeft de wachtende burger een rechtsingang bij zowel het bestuursorgaan als de bestuursrechter. Ingevolge het wettelijke systeem kan er namelijk alleen bezwaar worden gemaakt en een voorlopige voorziening worden gevraagd tegen een besluit. En een besluit is nu juist wat er ontbreekt bij een talmende overheid. Door toepassing van dit wetsartikel kan de aanvrager bezwaar of beroep instellen tegen het uitblijven van een besluit. Tevens kan een verzoek om een voorlopige voorziening worden ingediend bij de voorzieningenrechter, waarbij kan worden verzocht om het bestuursorgaan een termijn te stellen voor het nemen van het besluit. De voorzieningenrechter kan hieraan zo nodig een dwangsom verbinden.

Dwangsom bij niet tijdig beslissen

De wetgever heeft voorts een regeling in de Algemene wet bestuursrecht opgenomen, waarbij een financiële prikkel voor tijdige besluitvorming wordt gegeven, zonder dat tussenkomst van de rechter noodzakelijk is. Met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen is dit instrument in paragraaf 4.1.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen. Ingevolge deze regeling kan degene die in afwachting is van een besluit na het verstrijken van de beslistermijn een ingebrekestelling aan het bestuursorgaan zenden. Nadat de ingebrekestelling is ontvangen, heeft het bestuursorgaan nog twee weken de tijd om een besluit te nemen. Bij het uitblijven daarvan verbeurt het bestuursorgaan een dwangsom per dag – vanaf 20 euro per dag – met een maximum van € 1.260,–. Dit zou voor het bestuursorgaan voldoende prikkel moeten zijn om alsnog en zo spoedig mogelijk een beslissing op de aanvraag te nemen. Deze regeling is overigens ingevolge artikel 4:20b lid 2 Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op besluiten van rechtswege, zoals hiervoor besproken. Bij de lex silencio positivo is namelijk strikt genomen geen sprake van niet tijdig beslissen en de aanvrager heeft na het verstrijken van de beslistermijn ook geen belang meer bij het afdwingen van een tijdige beslissing, waarvoor de dwangsomregeling is bedoeld.

Beroep bij niet tijdig beslissen

De hiervoor genoemde ingebrekestelling kan ook worden gebruikt om toepassing te geven aan het instrument van beroep bij niet tijdig beslissen. Bij de hiervoor besproken regeling van de gelijkstelling met een besluit dient, alvorens beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter, eerst bezwaar tegen het uitblijven van een besluit te worden gemaakt. Dit bezwaarschrift wordt ingediend bij hetzelfde bestuursorgaan dat de aanvrager al op een besluit laat wachten. Voor de aanvrager kan dit voldoende aanleiding zijn om een dergelijke rituele dans over te slaan en zich direct tot de bestuursrechter te wenden. Met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen heeft de wetgever het mogelijk gemaakt om bij het uitblijven van een tijdige beslissing de bezwaarfase over te slaan en direct beroep in te stellen. Het beroep wordt behandeld via de vereenvoudigde en versnelde procedure van afdeling 8.2.4a Algemene wet bestuursrecht. Voorwaarde voor het instellen van beroep is wel dat ook in dit geval een ingebrekestelling aan het bestuursorgaan wordt gezonden. Als er twee weken nadien nog geen besluit is genomen, kan beroep worden ingesteld en kan de bestuursrechter over het trage handelen van de overheid oordelen. Deze ingebrekestelling kan overigens worden gecombineerd met de ingebrekestelling waarbij aanspraak wordt gemaakt op een dwangsom wegens niet tijdig beslissen. Als de rechter oordeelt dat het bestuursorgaan inderdaad te laat is met beslissen, dan zal de rechter desgevraagd het verschuldigde bedrag aan dwangsommen vaststellen. Als er dan nog altijd geen besluit is genomen, dan bepaalt de rechter dat het besluit binnen twee weken na verzending van de uitspraak moet worden genomen, op straffe van een nader te bepalen dwangsom per dag dat het besluit niet is bekendgemaakt.

Versnellingsinstrumenten in de praktijk

Uit onderzoek is inmiddels gebleken dat er naast de praktische mogelijkheden van deze versnellingsinstrumenten ook meer aandacht voor tijdige besluitvorming is gekomen bij de overheid (B.J. Schueler e.a., Evaluatie van een drietal versnellingsinstrumenten uit de Awb). Dit is mijns inziens van belang, omdat de verantwoordelijkheid voor tijdige besluitvorming primair op de overheid rust. Bovendien wensen personen of bedrijven in afwachting van een besluit niet altijd gebruik te maken van versnellingsinstrumenten, omdat er veel belang wordt gehecht aan een constructieve verhouding met de overheid. De aanvrager is immers van die overheid afhankelijk voor een gunstig besluit. Indien een besluit niet langer kan worden afgewacht, bieden deze instrumenten wel de spreekwoordelijke stok om het bestuursorgaan tot besluitvorming te dwingen.

Wacht u op een beslissing van de overheid?

Bent u als aanvrager van een besluit in afwachting van een beslissing? Voor vragen over de procedure of rechtsbijstand daarin kunt u altijd contact met mij opnemen.

Dit artikel is geschreven door Lucinda Hoogewerf, advocaat Bestuursrecht bij Van Diepen Van der Kroef in Hoorn.