Haaksbergen: Veiligheid boven alles

In de bestuursrechtelijke procedure over de verleende vergunning in het monstertruckdrama in Haaksbergen heeft de Rechtbank op 28 oktober 2015 een uitspraak gedaan, die van belang is voor de slachtoffers van dit drama. Opvallend is dat de argumenten van de slachtoffers eigenlijk geen rol hadden kunnen spelen in de beoordeling van de vergunning, maar dat de rechter de positie van de slachtoffers toch bij de beoordeling heeft betrokken.

Onterecht verleende vergunning monstertruckstunt

De Burgemeester van de Gemeente Haaksbergen heeft voor het evenement ‘Auto- en motorsportief’ een evenementenvergunning verleend. Dit evenement heeft op 28 september 2014 plaatsgevonden, waarbij op het parkeerterrein van een supermarkt een stunt met een monstertruck heeft plaatsgevonden. Bij de uitvoering van de stunt is een ongeval gebeurd, waarbij de monstertruck het publiek is ingereden, met drie doden en 28 gewonden tot gevolg. Slachtoffers van dit drama hebben vervolgens alsnog bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunning en hebben na de bezwaarprocedure de zaak aan de rechter voorgelegd. De Rechtbank Overijssel heeft daarna geoordeeld dat – kort gezegd – onvoldoende onderzoek was gedaan naar de veiligheidsrisico’s van de monstertruckstunt en dat een risico-inschatting achteraf gekunsteld voorkomt. Volgens de Rechtbank had de evenementenvergunning niet verleend mogen worden en de vergunning is wegens de onrechtmatigheid daarvan door de Rechtbank herroepen.

Voor de slachtoffers is met deze uitspraak vast komen te staan dat de vergunning op onjuiste gronden is verleend en zou dit een grondslag kunnen bieden voor een vergoeding van de schade die zij hebben geleden ten gevolge van de vergunningverlening en het ongeval met de monstertruck. De Burgemeester van Haaksbergen heeft inmiddels te kennen gegeven dat geen hoger beroep zal worden ingesteld tegen de uitspraak, omdat de uitspraak duidelijk is voor alle partijen en dat niemand gebaat is bij eindeloos juridisch getouwtrek. Naar mijn mening siert het de Burgemeester dat deze praktische aanpak, met (alsnog) oog voor de belangen van de slachtoffers, wordt gehanteerd. Het bestuursrecht staat erom bekend dat procedures eindeloos kunnen voortduren en het zou niet de eerste keer zijn dat een bestuursorgaan “koste wat kost” doorprocedeert en de betrokken burgers zich op zijn zachtst gezegd gepasseerd voelen.

Oprekking belanghebbende-begrip

De uitkomst van deze uitspraak is voor de slachtoffers van groot belang, maar de uitspraak is ook in breder juridisch perspectief van belang. Nog voordat de Rechtbank aan dit inhoudelijke oordeel toekwam, heeft zij de ontvankelijkheid van de procespartijen moeten beoordelen. In mijn eerder geschreven artikel Voor Zwarte Piet telt de ontvankelijkheid niet! gaf ik al aan dat doorgaans strikt wordt vastgehouden aan het wettelijke uitgangspunt dat bij onvoldoende belang geen inhoudelijke beoordeling van de zaak plaatsvindt. In de in dat artikel besproken Zwarte Pietenuitspraak was sprake van een nieuwe benadering van de ontvankelijk door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. In die uitspraak heeft de Raad van State, ondanks de expliciet uitgesproken twijfel over de ontvankelijkheid van de procespartijen, toch besloten om de rechtmatigheid van de evenementenvergunning te beoordelen, omdat volgens haar de zaak een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang heeft, waaronder het belang van eenduidige toepassing van wet- en regelgeving door bestuur en rechter.

In de uitspraak Haaksbergen wordt door de Rechtbank aansluiting gezocht bij deze nieuwe benadering van de Raad van State. Door de bestuursrechter wordt allereerst overwogen dat de slachtoffers ten tijde van het verlenen van de vergunning niet als belanghebbenden konden worden aangemerkt. Het zijn van belanghebbende is vereist om ontvankelijk te zijn en om een inhoudelijk oordeel te krijgen. De slachtoffers waren ten tijde van de vergunningverlening geen belanghebbende, omdat hun situatie zich op dat moment niet voldoende van die van vele andere inwoners van Haaksbergen en anderen onderscheidde, die ook niet als belanghebbende bij de evenementenvergunning konden worden aangemerkt. Volgens de rechter was de groep bezoekers van het evenement te groot en onbepaald om die daarom allemaal als belanghebbende bij de vergunning aan te merken.

De bestuursrechter bekijkt vervolgens of de slachtoffers ten gevolge van het ongeval op het evenement alsnog belanghebbenden zijn geworden bij de vergunning. Hierbij overweegt de rechter kort gezegd dat uit de wetgeving en jurisprudentie volgt dat niet is vereist dat belanghebbendheid reeds bestaat ten tijde van het nemen van het besluit waar men tegen opkomt, in dit geval de evenementenvergunning. Vereist is echter wel dat iemand ook dan door het besluit rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen. De omstandigheid dat iemand bezoeker was van het evenement blijft dan ook onvoldoende om een rechtstreeks belang bij de vergunning aan te nemen. Dat de slachtoffers letsel hebben opgelopen tijdens het evenement levert volgens de Rechtbank geen rechtstreeks belang bij het besluit op. Het letsel is namelijk het gevolg van de wijze waarop van de vergunning gebruik is gemaakt en niet rechtstreeks het gevolg van de vergunningverlening.

Zaaksoverstijgend belang

Voor de slachtoffers geldt dan ook dat zij zowel ten tijde van de vergunningverlening als na het oplopen van het letsel niet als belanghebbenden bij de evenementenvergunning kunnen worden aangemerkt. Dit brengt met zich mee dat de bestuursrechter niet aan een inhoudelijke beoordeling van de vergunning zou toekomen. Dit achtte de bestuursrechter kennelijk onwenselijk en in de uitspraak wordt dan ook overwogen dat er in dit geval sprake is van (zeer) bijzondere omstandigheden, die vergelijkbaar zijn met de omstandigheden in de Zwarte Pietenuitspraak. In de uitspraak wordt als volgt overwogen:

“Hiertoe overweegt de rechtbank dat in dit geval bij meerdere personen sprake is van ernstig letsel ten gevolge van het ongeval. Voor de slachtoffers van het ongeval zijn fundamentele rechten, zoals het recht op leven en het recht op onaantastbaarheid van het lichaam, in het geding. Verder vereist het belang van de veiligheid van bezoekers van evenementen zoals ‘Auto- en motorsportief’ dat op effectieve wijze moet kunnen worden getoetst of verweerder met het belang van de veiligheid voldoende rekening heeft gehouden. Het antwoord op de vraag hoe een burgemeester in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheden dient te beoordelen of de veiligheid van bezoekers van een evenement voldoende is gewaarborgd, is een zaaksoverstijgend belang, niet slechts voor de burgemeester van Haaksbergen, maar ook voor andere burgemeesters. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aanvaardbaar dat een strikte toepassing van het begrip belanghebbende van artikel 1:2 van de Awb er toe leidt dat het belang van de veiligheid van bezoekers naar aanleiding van de verlening van een evenementenvergunning in een bestuursrechtelijk geschil niet aan de orde zou kunnen worden gesteld. Hierbij komt dat de toetsing van besluiten als waarvan hier sprake is door de wetgever bij uitstek is voorbehouden aan de bestuursrechter.”

De Rechtbank oordeelt vervolgens dat het bezwaar van een ieder van wie aannemelijk moet worden geacht dat hij in ernstige mate rechtstreeks getroffen is door het monstertruckongeval en daarvan letsel heeft ondervonden, ontvankelijk moet worden geacht.

Bijzondere omstandigheden?

De Rechtbank overweegt dat in deze zaak sprake is van (zeer) bijzondere omstandigheden en wijst daarbij allereerst op de zwaarwegende belangen van de slachtoffers en het belang van toetsing van de veiligheid van bezoekers van evenementen. Volgens de Rechtbank is het antwoord op de vraag hoe een burgemeester dient te beoordelen of de veiligheid van bezoekers van een evenement voldoende is gewaarborgd, een zaaksoverstijgend belang, dat ook van belang is voor andere burgemeesters.

Dat er zwaarwegende belangen zijn, maakt deze zaak naar mijn mening niet uniek. Er doen zich in het bestuursrecht wel vaker zaken voor waarbij bezwaren niet-ontvankelijk worden verklaard, ondanks dat de belangen op zichzelf als zwaarwegend kunnen worden bestempeld. Zoals ik in mijn eerdere artikel overwoog, is het gegeven dat de beoordeling voor alle burgemeesters van belang is, mijns inziens ook niet een uniek aspect aan zowel de Zwarte Pieten-uitspraak als nu ook aan deze uitspraak. Er zijn immers veel meer zaken waarover een oordeel van de hoogste bestuursrechter voor alle burgemeesters of bestuursorganen van belang kan zijn, zodat het niet duidelijk is waarom deze kwesties zich wel lenen om de niet-ontvankelijkheid van partijen terzijde te schuiven.

De rechter acht het voorts niet aanvaardbaar dat het belang van de veiligheid van bezoekers naar aanleiding van de verlening van een evenementenvergunning in een bestuursrechtelijk geschil niet aan de orde zou kunnen worden gesteld. Verder overweegt de rechter dat de toetsing van besluiten als waarvan hier sprake is door de wetgever bij uitstek is voorbehouden aan de bestuursrechter. Ten aanzien van dit laatste argument geldt inderdaad dat evenementenvergunningen voor een inhoudelijke toetsing in beginsel bij de bestuursrechter thuis horen. In het geval de bestuursrechter echter niet aan een inhoudelijke beoordeling toe zou komen, dan kan de inhoudelijke beoordeling ook aan de civiele rechter worden voorgelegd. De zogenoemde formele rechtskracht van het besluit wordt in dat geval niet aan de eisers, in dit geval de slachtoffers, tegengeworpen. In het geval de slachtoffers dus geen belanghebbende bij de vergunning zouden zijn, dan kan de rechtmatigheid van de evenementenvergunning dus door de civiele rechter worden beoordeeld.

Uitgangspunt vergunningplicht is toetsing

Toch kan ik mij wel vinden in de overweging van de bestuursrechter dat het niet aanvaardbaar wordt geacht dat het belang van de veiligheid van bezoekers naar aanleiding van de verlening van een evenementenvergunning in een bestuursrechtelijk geschil niet aan de orde zou kunnen worden gesteld. Uitgangspunt van de vergunningplicht is immers dat de veiligheid wordt beoordeeld en dat de vergunning ter toetsing aan de rechter kan worden voorgelegd. De belangen van de slachtoffers ten aanzien van hun veiligheid hadden niet eerder aan de orde kunnen worden gesteld, omdat zij als onderdeel van een grote onbepaalbare groep bezoekers geen onderscheidend belang hadden. Door nu gebruik te maken van de constructie van het zaaksoverstijgend belang, wordt toch aan dit uitgangspunt tegemoet gekomen. Oftewel: veiligheid boven alles.

Na de Zwarte Pietenuitspraak is dit de tweede uitspraak waarin het zaaksoverstijgend belang in relatie tot de ontvankelijkheid is toegepast. Ondanks dat er kennelijk veel waarde wordt gehecht aan het zaaksoverstijgend belang, is het echter nog steeds niet duidelijk wanneer er van een zaaksoverstijgend belang sprake is. De Burgemeester heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak, zodat in deze kwestie niet duidelijk zal worden of de hoogste bestuursrechter, de Raad van State, het in dit geval met de toepassing van de Rechtbank eens zal zijn. De criteria voor toepassing van het zaaksoverstijgend belang zullen in latere jurisprudentie moeten worden uitgekristalliseerd.

De uitspraak is te raadplegen via ECLI:NL:RBOVE:2015:4794.

Dit artikel is geschreven door Lucinda Hoogewerf, advocaat Bestuursrecht bij Van Diepen Van der Kroef Advocaten in Hoorn.