Anticipatie op relativiteitsvereiste in bezwaarfase niet toegestaan

De Afdeling Bestuursrechtspraak heeft in een recente uitspraak duidelijkheid verschaft over de toelaatbaarheid van anticiperen door de Voorzieningenrechter op het relativiteitsvereiste in de bezwaarfase. De Voorzieningenrechter dient volgens deze uitspraak te onderkennen dat het relativiteitsvereiste in de bezwaarfase niet van toepassing is.

Relativiteitsvereiste

Het relativiteitsvereiste brengt een beperking van de toetsing van aangevoerde gronden en belangen met zich mee. Uit de wettelijke bepaling over het relativiteitsvereiste, artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht, volgt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Kort gezegd: als je niet het goede belang hebt, dan kan je beroep niet slagen.

Een voorbeeld: als je als concurrent een beroep doet op regelgeving over verkeersveiligheid, dan kan dit niet slagen omdat deze regelgeving niet is bedoeld ter bescherming van jouw concurrentiebelang. De wetgever heeft in de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 2009/2010, 32 450, nr. 3, p.20 e.v.) van het relativiteitsvereiste nadrukkelijk aangegeven dat dit vereiste slechts van toepassing is bij de bestuursrechter. In de bezwaarfase kan een belanghebbende dan ook een beroep doen op alle normen, ook als deze niet strekken tot de bescherming van zijn belang. Voor een nadere toelichting van het relativiteitsvereiste wordt verwezen naar Relativiteitsvereiste in de Algemene wet bestuursrecht.

Anticipatie door de Voorzieningenrechter

Recent schreef ik het artikel Het relativiteitsvereiste en de uitholling van de bezwaarfase. Dit artikel zag op een uitspraak van 12 februari 2015 van de Voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland waarin onder verwijzing naar het relativiteitsvereiste een schorsing van een omgevingsvergunning hangende de bezwaarfase werd geweigerd. De Voorzieningenrechter stelde vast dat het relativiteitsvereiste niet van toepassing is op procedures hangende bezwaar, maar zag toch aanleiding om dit bij de belangenafweging te betrekken, nu het relativiteitsvereiste wel van toepassing zal zijn op een mogelijk later te entameren beroepsprocedure.

Uitholling van de bezwaarfase?

De Voorzieningenrechter anticipeerde er in deze uitspraak uitdrukkelijk op dat de verzoekers in een eventuele beroepsprocedure geen beroep kunnen doen op normen die niet strekken ter bescherming van hun concurrentiebelang. In mijn artikel heb ik gesteld dat men zich kan afvragen of dit niet in strijd met artikel 7:11 Algemene wet bestuursrecht moet worden geacht. De Voorzieningenrechter lijkt immers te suggereren dat het er niet toe doet dat alle belangen van de verzoekers in de bezwaarfase onderdeel dienen uit te maken van een algehele heroverweging. Dit zou in mijn visie kunnen leiden tot een uitholling van de bezwaarfase.

Beoordeling hoogste bestuursrechter

Het was volgens mij dan ook de vraag of de hoogste bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, dit als een correcte afweging beschouwt. Uit een uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling van 26 augustus 2013 leidde ik af dat de Raad van State zich bewust is van het gegeven dat het relativiteitsvereiste niet van toepassing is in de bezwaarfase doch wel in een latere beroepsprocedure, maar het oordeel daar niet van laat afhangen. Verdere ontwikkeling van de jurisprudentie zou volgens mijn artikel moeten uitwijzen of de Raad van State zal vasthouden aan deze mijns inziens juridisch correcte beoordeling, of dat ook de meer pragmatische aanpak zal worden gevolgd.

Duidelijk oordeel anticipatie door Voorzieningenrechter

Na mijn artikel ben ik op mijn wenken bediend: in een uitspraak van 18 maart 2015 heeft de Raad van State een oordeel gegeven over de toelaatbaarheid van het anticiperen door de Voorzieningenrechter op het relativiteitsvereiste hangende de bezwaarfase. De uitspraak ziet op een hoger beroep van een concurrent die zich niet kan vinden in de verlening van een omgevingsvergunning. Deze concurrent had in een eerder stadium bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning, dat door het betrokken bestuursorgaan niet-ontvankelijk werd verklaard. Vervolgens heeft de concurrent beroep ingesteld en om voorlopige voorziening verzocht. De Voorzieningenrechter heeft meteen in de hoofdzaak uitspraak gedaan en zelf in de zaak voorzien. Het beroep van de concurrent is weliswaar gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd, maar dit mocht de concurrent niet baten. De Voorzieningenrechter heeft zelfvoorzienend op het bezwaarschrift van de concurrent beslist en de bezwaren ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft de concurrent hoger beroep ingesteld bij de Raad van State.

De uitspraak van de Voorzieningenrechter is niet gepubliceerd, maar uit de uitspraak van de Raad van State leid ik af dat de Voorzieningenrechter het bezwaarschrift van de concurrent ongegrond heeft verklaard, omdat de regelgeving omtrent de aspecten parkeergelegenheid en verkeersveiligheid volgens de Voorzieningenrechter niet beoogt om concurrentiebelangen te beschermen. Volgens de Voorzieningenrechter zouden de gronden ten aanzien van deze regelgeving niet tot een gegrond bezwaar kunnen leiden. De concurrent heeft in hoger beroep aangevoerd dat de Voorzieningenrechter hiermee niet heeft onderkend dat het relativiteitsvereiste in de bezwaarfase niet van toepassing is.

De Raad van State oordeelt over deze beroepsgrond als volgt:

“[appellante A] heeft terecht aangevoerd dat de voorzieningenrechter, door te overwegen dat het relativiteitsvereiste in de weg zou staan aan het gegrond verklaren van het door [appellante A] en [appellante B] gemaakte bezwaar, niet heeft onderkend dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb in de bezwaarfase niet van toepassing is. Zoals is weergegeven in de memorie van toelichting bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 450, nr. 3, blz. 20-21) heeft de wetgever ervoor gekozen om het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb slechts in te voeren voor de fase van het beroep bij de rechter, en niet ook voor de fase van het bezwaar, nu het beslissen op bezwaar een wezenlijk ander karakter heeft dan rechtspraak.”

De Raad van State maakt met dit oordeel duidelijk dat het relativiteitsvereiste exclusief bedoeld is voor de fase bij de rechter en dus niet van toepassing is in de bezwaarprocedure. Hierbij wordt door de Raad van State gewezen op de parlementaire geschiedenis, waarnaar ik ook in mijn eerdere artikel heb verwezen. Het is dus niet de bedoeling dat de Voorzieningenrechter, of de bodemrechter, anticipeert op het relativiteitsvereiste hangende de bezwaarfase.

Uitholling bezwaarfase voorkomen?

De Raad van State heeft met deze uitspraak weliswaar een juridisch oordeel gegeven over de toepassing van het relativiteitsvereiste, maar de vraag blijft of uitholling van de bezwaarfase hiermee is voorkomen. In de uitspraak wordt er door de Raad van State geen consequentie voor het bestuursorgaan verbonden aan het anticiperen hangende de bezwaarfase; het bestuursorgaan hoeft geen nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De Raad van State gaat over tot een pragmatische aanpak van deze kwestie door te overwegen dat de gronden die de concurrent in bezwaar heeft aangevoerd dezelfde zijn als de gronden die in beroep en hoger beroep zijn aangevoerd. Die gronden zijn in de uitspraak alle inhoudelijk door de Raad van State besproken, zonder dat het relativiteitsvereiste aan de concurrent is tegengeworpen. De gronden van de concurrent zijn na een inhoudelijke toetsing ongegrond verklaard.

Alsnog inhoudelijke toetsing

Strikt genomen heeft de concurrent dus gekregen waar hij om verzocht: een inhoudelijke beoordeling zonder toepassing van het relativiteitsvereiste. Dit is echter niet geheel in overeenstemming met de algehele heroverweging in de bezwaarfase: een dergelijke heroverweging kan namelijk verder strekken dan de aangevoerde gronden en wordt niet beperkt door de marginale toetsing zoals bij de rechter. Een andere mogelijkheid in deze kwestie zou zijn het vernietigen van de uitspraak van de Voorzieningenrechter en het bestuursorgaan een nieuwe beslissing op bezwaar te laten nemen zonder toepassing van het relativiteitsvereiste. Men kan zich echter afvragen hoe welwillend een bestuursorgaan na een dergelijk procedureverloop nog is om alle belangen tegen elkaar af te wegen. Bovendien zou het bestuursorgaan toch het relativiteitsvereiste kúnnen toepassen, waarna dit in een later beroep niet kan worden afgestraft vanwege de reflexwerking van het relativiteitsvereiste, zoals ook in mijn eerdere artikel is besproken. Mede uit het oogpunt van finale geschilbeslechting kan ik mij dan ook wel vinden in de oplossing van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De boodschap voor zowel bestuursorganen als Voorzieningenrechter is, dat toepassing van het relativiteitsvereiste in de bezwaarfase door de Voorzieningenrechter ertoe leidt dat de Raad van State de inhoudelijke beoordeling van uitgesloten belangen alsnog zelf zal uitvoeren. Mijns inziens is er dan ook sprake van een “uitholling-light” van de heroverweging in de bezwaarfase.

Toepasselijkheid van relativiteitsvereiste in de bezwaarfase

Ik wacht met belangstelling de verdere ontwikkeling over de toepasselijkheid van het relativiteitsvereiste in de bezwaarfase af. In de besproken uitspraak van de Raad van State wordt immers uitsluitend de toepassing van het relativiteitsvereiste door de Voorzieningenrechter in hoger beroep gecorrigeerd. Vraag blijft nu of de Raad van State wellicht terugkomt op de reflexwerking van het relativiteitsvereiste, zodat er ook een oplossing geboden kan worden voor het toepassen van dit vereiste door het bestuursorgaan. Dit zou mijns inziens de functie van de algehele heroverweging in de bezwaarfase ten goede komen.

Dit artikel is geschreven door Lucinda Hoogewerf, advocaat Bestuursrecht bij Van Diepen Van der Kroef in Hoorn.