Het relativiteitsvereiste en de uitholling van de bezwaarfase

In de bezwaarfase dient een heroverweging van het bestreden besluit het uitgangspunt te zijn. De vraag is of het relativiteitsvereiste – dat strikt genomen niet van toepassing is in de bezwaarfase – deze heroverweging uitholt. Een recente uitspraak van de Rechtbank Gelderland biedt aanleiding om dit mogelijke gevolg van het relativiteitsvereiste te beschouwen.

Heroverweging

In het geval een belanghebbende bezwaar heeft tegen een genomen besluit, dan dient op grond van artikel 7:11 Algemene wet bestuursrecht door het bestuursorgaan op grondslag van het bezwaarschrift een heroverweging van het besluit plaats te vinden. Alle bezwaargronden en alle belangen die door de belanghebbende naar voren zijn gebracht, dienen door het bestuursorgaan in de heroverweging te worden meegenomen. Vervolgens wordt een beslissing op het bezwaarschrift genomen, dat het resultaat is van die heroverweging.

Relativiteitsvereiste

Het relativiteitsvereiste, dat sinds 1 januari 2013 voor het gehele bestuursrecht geldt, brengt een beperking van de toetsing van aangevoerde gronden en belangen met zich mee. Het relativiteitsvereiste is neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht, waar is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Kort gezegd: als je niet het goede belang hebt, dan kan je beroep niet slagen. Voor een nadere toelichting van het relativiteitsvereiste wordt verwezen naar Relativiteitsvereiste in de Algemene wet bestuursrecht.

Bezwaarfase

Het relativiteitsvereiste, dat een beperking van het beoordelingskader met zich meebrengt, geldt in de bezwaarfase niet. Hier is immers het uitgangspunt dat een algehele heroverweging wordt gemaakt. Alle belangen moeten worden meegenomen in de nieuw te maken afweging. Dit is ook in de jurisprudentie van de Raad van State bevestigd (zie o.a. ABRvS 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4141). De wetgever heeft in de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 2009/2010, 32 450, nr. 3, p.20 e.v.) van het relativiteitsvereiste dan ook nadrukkelijk aangegeven dat dit vereiste slechts van toepassing is bij de bestuursrechter, hetgeen ook tot uitdrukking komt in de formulering van het artikel. Het gaat volgens de wetgever in de bezwaarfase namelijk niet alleen om de rechtsbescherming van belanghebbenden, maar deze fase ziet ook op kwaliteitsverhoging van de besluitvorming. In de bezwaarfase kan een belanghebbende dan ook een beroep doen op alle normen, ook als deze niet strekken tot de bescherming van zijn belang.

Anticiperen op beroepsfase

Hoewel het relativiteitsvereiste strikt genomen geen rol mag spelen in de bezwaarfase, kan dit in de praktijk toch voorkomen. Het bestuursorgaan zou in de bezwaarfase namelijk kunnen anticiperen op de beroepsfase, waarin het relativiteitsvereiste moet worden toegepast. Het bestuursorgaan zou met deze wetenschap in de beslissing op bezwaar bepaalde bezwaargronden niet (uitdrukkelijk) kunnen meenemen in de heroverweging. Het bestuursorgaan weet immers dat de bestuursrechter deze gronden niet relevant zal vinden, omdat deze niet zien op het “juiste” belang. De belanghebbende zou bij de bestuursrechter dan kunnen aanvoeren dat het bestuursorgaan de beslissing op bezwaar niet goed heeft gemotiveerd, omdat niet zoals vereist op alle bezwaargronden is ingegaan. Helaas zal dit argument de belanghebbende niet verder helpen: in de jurisprudentie is inmiddels uitgemaakt dat aan de formele beginselen van behoorlijk bestuur, zoals de motiveringsplicht, geen zelfstandige betekenis toekomt (zie ABRvS 18 juli 2012, zaaknummer 201113488/1/A2). Dit betekent dat een belanghebbende slechts een beroep kan doen op een schending van een formeel beginsel als hij een beroep kan doen op de onderliggende materiële norm. Ook hier geldt dus weer dat het gebrek aan het besluit wel een relatie moet hebben met het juiste belang. Voor een nadere uitwerking van deze zogenoemde reflexwerking van het relativiteitsvereiste wordt verwezen naar een artikel van mr. B. Benhadi, De reflexwerking van het relativiteitsvereiste, Tijdschrift voor praktisch bestuursrecht, februari 2014, nr. 1.

Uitholling heroverweging

Door de reflexwerking van het relativiteitsvereiste heeft mijns inziens een eerste uitholling van de bezwaarfase plaatsgevonden. Het bestuursorgaan wordt het immers mogelijk gemaakt om op de beroepsfase en de daar toegepaste beperkte beoordeling te anticiperen. Dat er geen algehele heroverweging in de bezwaarfase wordt gemaakt, wordt kennelijk niet door de bestuursrechter afgestraft.

Anticipatie door Voorzieningenrechter

Niet alleen bestuursorganen kunnen op deze wijze anticiperen op de toepassing van het relativiteitsvereiste in beroep, maar uit een recente uitspraak blijkt dat de rechter dit inmiddels ook heeft gedaan. In een uitspraak van 12 februari 2015 van de Voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland was een verzoek tot schorsing van een omgevingsvergunning voor een horecagelegenheid aan de orde, dat was ingediend door concurrenten van die horecagelegenheid. Het verzoek was gedaan hangende de bezwaarfase, zodat het bestuursorgaan nog een algehele heroverweging zou moeten maken. De Voorzieningenrechter constateert dat er verschillende gebreken kleven aan de bestreden vergunning. Dit zou aanleiding kunnen zijn om deze te schorsen, echter de Voorzieningenrechter overweegt onder verwijzing naar het relativiteitsvereiste anders, namelijk:

“Hoewel dit artikel niet van toepassing is op procedures hangende bezwaar, ziet de voorzieningenrechter, nu dit artikel wel van toepassing zal zijn op een – mogelijk – later van de zijde van verzoeksters te entameren beroepsprocedure, aanleiding om dit uitgangspunt bij de door hem te maken belangenafweging te betrekken.”

Vervolgens overweegt de Voorzieningenrechter dat het belang van verzoekers slechts gelegen is in hun concurrentiebelang, en dat de rechtsnorm waarop een beroep wordt gedaan niet strekt tot bescherming van het concurrentiebelang van verzoekers. Zij hadden dus niet het juiste belang in relatie tot de vergunning en de geschonden norm. In combinatie met het ontbreken van een groot spoedeisend belang concludeert de Voorzieningenrechter vervolgens dat het belang van de concurrenten niet zodanig is, dat dit het treffen van een schorsing rechtvaardigt.

Strijd met heroverwegingsplicht?

In deze uitspraak wordt er door de Voorzieningenrechter uitdrukkelijk op geanticipeerd dat de verzoekers in een eventuele beroepsprocedure geen beroep kunnen doen op normen die niet strekken ter bescherming van hun concurrentiebelang. Hoewel dit als een pragmatische aanpak kan worden beschouwd en in het kader van een belangenafweging nog begrijpelijk kan zijn ook, kan men zich afvragen of dit niet in strijd met artikel 7:11 Algemene wet bestuursrecht moet worden geacht. De Voorzieningenrechter lijkt immers te suggereren dat het er niet toe doet dat alle belangen van de verzoekers in de bezwaarfase onderdeel dienen uit te maken van een algehele heroverweging.

Het is dan ook de vraag of de hoogste bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, dit als een correcte afweging beschouwt. De Voorzitter van de Afdeling zelf heeft in een uitspraak van 26 augustus 2013 op een verzoek tot een voorlopige voorziening als volgt geoordeeld:

“De voorzitter zal voorts – waar het thans gaat om een te nemen beslissing op bezwaar – in het midden laten in hoeverre het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde relativiteitsvereiste indien in geval van ongegrondverklaring van het bezwaar daartegen beroep wordt ingesteld, aan gegrondverklaring van dat beroep in de weg staat.”

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de Raad van State zich bewust is van het gegeven dat het relativiteitsvereiste niet van toepassing is in de bezwaarfase doch wel in een latere beroepsprocedure, maar laat het oordeel daar niet van afhangen. Verdere ontwikkeling van de jurisprudentie zal moeten uitwijzen of de Raad van State zal vasthouden aan deze mijns inziens juridisch correcte beoordeling, of dat ook de meer pragmatische aanpak zal worden gevolgd. In het laatste geval bestaat mijns inziens het risico op een verdere uitholling van de heroverweging in de bezwaarfase en de daarmee beoogde kwaliteitsverbetering.

Aanpak in de bezwaarfase

Om dit risico te beperken is het van belang om in de bezwaarfase een proactieve houding in te nemen. Als belanghebbende bij een besluit dient men kritisch te bezien welke belangen geraakt kunnen worden door dat besluit. Vervolgens zal moeten worden geformuleerd op welke wijze de geschonden normen strekken tot bescherming van die belangen. Tevens zal het bestuursorgaan gewezen dienen te worden op de verantwoordelijkheid die de heroverwegingsplicht met zich meebrengt, te weten een heroverweging ten aanzien van alle belangen. Indien het bestuursorgaan dit niettemin zou nalaten, dan is het uiteindelijk aan de bestuursrechter in hoogste instantie om te beoordelen of een strijdigheid met artikel 7:11 Algemene wet bestuursrecht kan worden “gedekt” met het relativiteitsvereiste.

Voor een verdere beschouwing van het relativiteitsvereiste wordt verwezen naar het vervolgartikel Anticipatie op relativiteitsvereiste in bezwaarfase niet toegestaan.

Dit artikel is geschreven door Lucinda Hoogewerf, advocaat Bestuursrecht bij Van Diepen Van der Kroef in Hoorn.