Voor Zwarte Piet telt de ontvankelijkheid niet!

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 12 november 2014 een zeer opmerkelijke uitspraak gedaan, waarin wegens een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang voorbij is gegaan aan de niet-ontvankelijkheid van procespartijen.

Sinterklaasintocht

Vlak voor de jaarlijkse Sinterklaasintocht in Amsterdam heeft de hoogste bestuursrechter geoordeeld dat de Burgemeester de evenementenvergunning voor de intocht in 2013 terecht had verleend. Hiermee heeft de Raad van State voorkomen dat voor de organisatie van de Sinterklaasintocht dit jaar geen – hoe toepasselijk – roet in het eten werd gegooid, maar de Sint voet aan wal kon zetten in Amsterdam.

Openbare orde

De Raad van State kwam – kort gezegd – tot dit oordeel, omdat het volgens de Raad van State niet aan de Burgemeester is om andere belangen dan die van openbare orde en veiligheid bij de beoordeling van de aanvraag te betrekken. Het belang van artikel 8 EVRM (respect voor privéleven) is niet voldoende verweven met het openbare orde-belang, zodat een eventuele aantasting daarvan buiten beschouwing moet worden gelaten. Het is voorts niet aan de bestuursrechter om een inhoudelijk oordeel over het evenement te vellen; eventuele tegenstanders zouden zich kunnen wenden tot ofwel de civiele rechter ofwel de strafrechter.

Niet-ontvankelijkheid gepasseerd

Hoewel een interessante uitkomst, is dit oordeel vanuit bestuursrechtelijk perspectief niet het meest opvallend aan deze uitspraak. Nog voordat de Raad van State aan dit inhoudelijke oordeel toekwam, heeft zij de ontvankelijkheid van de procespartijen moeten beoordelen. De Raad van State is op dit punt doorgaans zeer streng: onvoldoende belang betekent geen inhoudelijke beoordeling van een zaak. Dit volgt uit artikel 8:1 lid 1 en artikel 1:2 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling houdt doorgaans strikt vast aan dit wettelijke uitgangspunt. Zie bijvoorbeeld onder meer uitspraken van 29 augustus 2012 in zaak nr. 201109266/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5936), 3 oktober 2012 in zaak nr. 201111238/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2012:BX8937) en 9 april 2014 in zaaknummer 201305191/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2014:1230). In de Zwarte Pietenuitspraak zien we een naar mijn mening zeer onverwachte en voor zover bekend nieuwe benadering van dit aspect.

Toetsing belangen

De Raad van State spreekt allereerst ten aanzien van verschillende procespartijen haar twijfel uit over het al dan niet zijn van belanghebbende bij de verleende evenementenvergunning. Zo wordt overwogen dat de Stichting Pietengilde pas is opgericht nadat de vergunning was verleend. Ten aanzien van enkele personen die de figuur van Zwarte Piet hebben vertolkt en willen blijven vertolken, overweegt de Raad van State dat dit op zichzelf nog niet betekent dat daarmee op voorhand duidelijk is dat zij een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat hen in voldoende mate onderscheidt van vele anderen die de figuur van “Zwarte Piet” willen behouden en vertolken. Hetzelfde wordt overwogen ten aanzien van de tegenstanders van Zwarte Piet als onderdeel van de Sinterklaasintocht.

Zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang

Ondanks de expliciet uitgesproken twijfel over de ontvankelijkheid van de procespartijen heeft de Raad van State toch besloten om de rechtmatigheid van de evenementenvergunning te beoordelen. Dit doet de Raad van State omdat volgens haar deze zaak een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang heeft, waaronder het belang van eenduidige toepassing van wet- en regelgeving door bestuur en rechter. De Raad van State overweegt:

“Dat belang is ermee gediend dat de hoogste algemene bestuursrechter op korte termijn duidelijkheid geeft over het antwoord op de kernvraag. Die vraag is, of de burgemeester bij de uitoefening van aan hem in het kader van de handhaving van de openbare orde en veiligheid toegekende bevoegdheden, de inhoud van mogelijk te verwachten uitingen en de daarmee gepaard gaande mogelijke aantasting van grondrechten van anderen moet betrekken bij de inzet van bestuursrechtelijke bevoegdheden als hier in geding. Het antwoord op die vraag is niet slechts van belang voor de burgemeester van Amsterdam, maar voor alle burgemeesters die eveneens wachten op een oordeel van de hoogste algemene bestuursrechter over deze vraag.”

Geen duidelijke criteria

De vraag die dit oordeel oproept is: wanneer is er sprake van een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang? De Raad van State geeft geen duidelijke criteria aan de hand waarvan vastgesteld zou kunnen worden dat daarvan sprake is. Er wordt wel overwogen dat de beoordeling in de zaak voor alle burgemeesters van belang is. Dat is naar mijn mening echter niet een uniek aspect aan deze kwestie. Er zijn natuurlijk veel meer zaken waarover een oordeel van de hoogste bestuursrechter voor alle burgemeesters of bestuursorganen van belang kan zijn. Sterker nog: jurisprudentie van de hoogste rechter is nagenoeg altijd relevant voor toepassers van het bestuursrecht. Het is mijns inziens dan ook niet voldoende duidelijk waarom juist deze kwestie zich wel leent om de niet-ontvankelijkheid van partijen terzijde te schuiven.

Openbare orde

De Raad van State overweegt verder nog dat alle partijen ter zitting hebben aangegeven dat zij een inhoudelijk oordeel wensen. Ook deze overweging is opmerkelijk. De toetsing van de ontvankelijkheid is namelijk een regel van openbare orde: de Raad van State moet hier aan toetsen. In tegenstelling tot de Sint, kan ik het niet rijmen dat de Raad van State op verzoek van partijen voorbij gaat aan deze wettelijke bepaling. Gaat de Raad van State dit nu na verzoeken in andere zaken dan ook doen?

Toekomstige besluiten

In het kader van de ontvankelijkheid overweegt de Raad van State tenslotte nog dat de Stichting Pietengilde zonder meer belanghebbende zal zijn bij een besluit over een volgende intocht. Ook de eisers die de afgegeven vergunning hebben aangevochten zullen zich dan ongetwijfeld hebben georganiseerd in een of meer rechtspersonen die wel als belanghebbenden zullen moeten worden aangemerkt. In dat geval zal de zaak aan de bestuursrechter voorgelegd kunnen worden zonder dat de ontvankelijkheidsvraag nog aan de orde is. Tevens overweegt de Raad van State:

“(…) dat een uitspraak in hoger beroep over een ieder jaar terugkerend evenement als de Sinterklaasintocht haar belang juist pleegt te ontlenen aan het feit dat daarmee duidelijkheid wordt gegeven over de rechtmatigheid van zulke besluiten in de toekomst en niet zozeer het evenement waarvoor de vergunning geldt, nu dat evenement dan al voorbij zal zijn, zoals bij de Sinterklaasintocht in 2013 in Amsterdam het geval is. Deze uitspraak ontleent haar belang derhalve aan het feit dat daarmee duidelijkheid wordt gegeven over vergelijkbare vergunningen voor de intochten in 2014 en volgende jaren die zeker zullen worden verleend en waarvan een aantal vrijwel zeker in rechte zal worden aangevochten.”

Dit laatste argument is niet nieuw: in eerdere uitspraken heeft de Raad van State al overwogen dat het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit kan zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de Raad van State kan worden betrokken bij toekomstige besluiten (o.a. Autofocus Nederland/Gemeente Roosendaal, ECLI:NL:RVS:2009:BH4009).

Inhoudelijk oordeel was al mogelijk

Aangezien de Stichting Pietengilde op grond van het laatste argument toch ook ontvankelijk moest worden geacht, had de Raad van State via deze weg dan ook de zaak inhoudelijk kunnen beoordelen. Weliswaar op de grondslag van het beroep van de Stichting en zonder de inhoudelijke argumenten van de tegenstanders van de figuur Zwarte Piet, maar wel op een wijze die binnen de wettelijke systematiek en de bestaande jurisprudentie past. Inhoudelijk zou het oordeel over de rechtmatigheid van de evenementenvergunning waarschijnlijk niet anders zijn geweest. De tegenstanders konden ook in dat geval hun bezwaren tegen Zwarte Piet voorleggen aan de civiele of de strafrechter.

Naar mijn mening had de Raad van State dus niet zover hoeven te gaan dat het nieuwe criterium van een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang moest worden toegepast om een oordeel over de evenementenvergunning mogelijk te maken.

De uitspraak is te raadplegen via ECLI:NL:RVS:2014:4117.

Dit artikel is geschreven door Lucinda Hoogewerf, advocaat Bestuursrecht.